2020年7月15日星期三
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劉世錦:“戰疫增長模式”下的目標、政策與改革



  【提要】2020年是一個特殊的時間節點。2019年,中國經濟取得了一些具有歷史意義的標志性成就,如經濟總量接近100萬億元人民幣,人均收入達到1萬美元。進入2020年,中國要實現全面建成小康社會的目標,全面脫貧、治理污染、防范重大風險三大攻堅戰要如期收官。但在新冠疫情的嚴重沖擊下,一季度的大部分時間經濟處在停擺狀態,出現了-6.8%的下滑,之后開始逐步恢復。由于海外疫情仍處在糾結狀態且走勢有很大不確定性,中國經濟將被迫轉入內防反彈、外防輸入的“戰疫增長模式”。本文在分析疫情對經濟沖擊特點的基礎上,提出了在“戰疫增長模式”下如何評估和設定增長目標、短期和中長期應對政策要點,強調應通過實質性深化改革,立足于已有的結構性潛能,形成中國經濟增長的“新風口”。
  一、此次疫情沖擊經濟的若干特點
  第一,這次中國經濟大幅下滑,是由于一次意外的超級外部沖擊,而非經濟內部出了問題,如需求嚴重不足、杠桿率過高等。這是與以往金融或經濟危機的明顯不同之處。
  經濟恢復主要取決于兩個因素,一是疫情持續時間,二是生產能力受損程度。如果疫情持續時間不長,生產能力受損有限,疫情過后可出現V型反彈;如果疫情持續時間較長,或生產能力受損嚴重,反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外,盡可能減輕生產能力受損,保護生產力,是短期政策的重點。
  第二,第二波沖擊大概率大于且長于第一波沖擊。二季度后,海外疫情對中國進出口影響加大,將會成為對中國經濟的第二波沖擊。有關研究推測,中國進出口全年將會出現15%-20%的下滑,其中服務貿易降幅更大。
  有一種觀點認為,由于凈出口在中國GDP中的占比較低,只要凈出口不出現大的負增長,對國內增長影響有限。這在正常增長情況下是對的,但如果出口短期內下滑幅度過大,導致大批出口企業停工停產,將會直接影響到國內的消費、投資和就業。通過投入產出分析可以看出,出口下降一個百分點,將會影響0.2個百分點左右的GDP。近期有關信息顯示,外貿企業訂單斷崖式下跌的情況已經出現。2008年國際金融危機對中國經濟的沖擊也證實了這一點。當時出口從高點下降了30個百分點,引致GDP下降了7個百分點。
  第二波沖擊何時緩解,直接取決于國際疫情走勢,而國際疫情有三個很大的不確定性。首先,美歐日等國一段時間后將出現拐點,但在現有管控模式下,可能難以像中國一樣短期內清零,會出現一個相當長的尾部;其次,印度、非洲等發展中國家尚未進入爆發期;再次,疫情是否會跨年度甚至長期存在,還未可知。在此背景下,第二波沖擊在時間上將會大大長于第一波沖擊,帶來的增長減值也大概率超過前者。
  第三,穩增長首先和重點是穩消費。以往遇到經濟下滑,我們首先想到的是投資,特別是基建投資,這與當時的增長階段和經濟結構有關。2008年應對國際金融危機沖擊,實行四萬億刺激計劃,當年支出法GDP增量中,投資所占比重為62.8%,消費比重為42.5%。到了2019年,支出法GDP增量中,投資比重已經降為17.2%,消費比重則上升到66.9%,居民消費比重為49.5%。這組數據表明,現階段要穩增長,首先和重點是穩消費,尤其是居民消費。這個大頭穩不住,經濟整體就穩不住。投資尤其是基建投資已經成了小頭,靠小頭穩不住大局。
  二、“戰疫增長模式”下的目標和短期政策
  由于疫情沖擊難以在短期內結束,且有較大不確定性,我們將不得不面對并適應這樣一個現實,即從常規增長模式轉入相當長時期的“戰疫增長模式”。這種增長模式的顯著特點是,需要支付一個“戰疫折扣成本”,就是說,總是要拿出部分資源去內防反彈、外防輸入,經濟難以開足馬力運轉,實現潛在增長率。
  在這種情況下,對增長目標的評估應有相應調整。建議采取“相對增長率”的評估方法,即用中國增長速度與世界平均增長速度的比值或差值,評估中國經濟的增長狀況。采取這種方法的基本背景是,中國經濟已在較大程度上融入全球經濟,而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比,如果這種比值是穩定或上升的,表明中國經濟表現是好的,反之則是差的。以差值為例,2019年世界經濟平均增速為2.9%,中國是6.1%,相對增長率為3.2%;如果2020年世界增速為-2.5%,中國為3%,相對增長率就是5.5%,是高于2019年的。
  需要注意,這里所說的相對增長率是一種評估增長狀況的方法,而不是可以直接采用的增長目標指標。這種評估方法的一個好處是,不必過于拘泥于以往的增長目標,特別是避免用過度刺激辦法去實現常規增長模式下制定的目標,而是在“戰疫增長模式”背景下,科學務實地制定并實現增長目標。
  關于2020年的增長目標,建議采取“中央提要求,地方提指標”的辦法。國家層面可以提出增長目標要求:穩增長、穩就業、穩民生,堅持高質量、可持續發展不動搖,力爭可實現的增長速度和發展成果,但不提出量化增長指標。
  省級政府可提出量化增長指標。好處是:從各自實際出發,不搞一刀切;調動各省的自主積極性;引入地方競爭。國家建立各省發展狀況全面評估和激勵機制,有關支持性政策與各省發展狀況掛鉤。
  短期政策要聚焦于“恢復”、“救助”和“避險”;謴途褪前阎袛嗔说墓┣笾匦逻B接,有人強調擴大需求,其實當務之急是恢復需求。救助就是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業和個人,重點是中小微企業和低收入人群。避險就是要防控經濟中已有結構性矛盾可能引起的風險,防止老矛盾引出新問題,重點是防止金融體系由于流動性緊張引發的停擺和混亂。
  從這個角度說,財政政策重點是救助,國家已決定發行特別國債,所籌資金應主要用于救助。貨幣政策的重點是避險。應該說,這次美聯儲反應相當快,通過提供充足流動性穩定預期,防止金融體系的混亂乃至崩潰。當然代價也很高。中國央行采取了積極有效政策,三月份社融指標大幅上升。當實體經濟突然減速、幾乎停擺的情況出現,只有加大注入流動性,才能保障經濟的連續運轉。但中國經濟與發達經濟體的區別是,二者處在不同的發展階段,中國還有相當大的結構性增長潛能,刺激經濟主要靠結構性潛能而非宏觀政策,所以,中國應該也有能力使貨幣政策保持正常狀態,而不必跟隨去搞負利率。
  對如何救助受困中小微企業和低收入人群,有幾個問題需要討論。
  第一,對低收入人群到底是直接發放貨幣補貼還是發放消費券。發達國家的普遍做法是直接貨幣補貼,直接發到居民賬戶上。我們的短板是低收入人群識別和補貼的基礎設施還沒有普遍建立起來。數字技術發展到目前水平,搞這個“新基建”應該不難,當下的需求也提供了一個補短板機會。短期內,可以利用已有的渠道信息,如貧困地區貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個稅申報系統等。這種補貼至少要注意三點:確實補助到低收入人群;盡可能多地去消費;不能走形式,下毛毛雨,要有適當大的量,比如達到低收入人群一個月的收入或消費水平。近期地方政府發消費券,主要是刺激當地消費,普遍或抽簽式發放,并非直接針對困難的中小微企業和低收入人群,與救助初衷有一定距離。
  第二,要給第二波沖擊下的外貿受困企業留下足夠彈藥。救助企業的資源要均衡使用,子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開始,峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業是中國經濟中最有活力和競爭力的一部分,如果這部分企業倒下,對中國經濟的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個領域。
  第三,用對受困企業員工發放工資補貼或消費券的辦法兼顧救助企業和救助低收入人群。對受困企業中一定收入水平之下的員工,由政府發放一定數量的工資貨幣補貼或無過多限制的消費券,以幫助企業穩定員工隊伍。這種辦法能較好解決低收入人群識別問題,特別是救助城市無法納入統計體系但很需要救助的農民工。這樣就可以把穩企業、穩就業、擴消費、降成本幾件事情結合起來,使政策更好地起作用。
  三、“新基建”前程遠大,但要遵循市場規律和產業規律
  近期熱炒的“新基建”,與中央原有的提法相較已大幅擴容。要防止把新基建當個筐,什么都往里裝。
  新基建的內容,有關媒體列了七項。城市軌道交通、特高壓其實是搞了多年的老基建了。城市軌道交通,即通常說的地鐵,改革開放前就有了。前幾年有的地方軌道交通項目被國家叫停,原因是超出實際需求且負債過高。特高壓優缺點都較明顯,此前也有不小爭議。把這兩項算進去,確實勉強了。5G和充電樁很有前景,但要與服務對象的增長相適應。5G應用已經起步,但深度使用需要垂直領域應用場景的逐步拓展。充電樁所服務的電動汽車面臨著補貼退坡,當下正處在一個發展的瓶頸期。至于數據中心、人工智能、工業互聯網、物聯網等,都屬于信息產業或其中某個細分領域多少具有平臺特性的部分,貼一個“基礎設施”的標簽未嘗不可,正是在這個意義上可稱其為數字基建。
  重要的是,一定要明確作為新基建主體的數字基建與“鐵公機”類的老基建在技術屬性、投資方式和運行機制上的明顯區別。首先,數字基建基本上(如果不是全部的話)不是公共產品,是企業經營的商品(或經濟學所說的私人產品),而老基建大部分屬于公共產品或準公共產品。其次,相應地,主要由企業投資而非政府投資建設,企業投資就會有硬的預算約束,要講究投資回報。再次,也是非常重要但很少被提及的一條,新基建大都是成長中的新技術,技術路線和市場前景不確定強,投資風險更大。一旦選擇失誤,大量投資就可能打了水漂,所以較多采取風險投資方式。政府最好不要直接插手,交給企業和市場選擇才是明智之舉。相比之下,老基建雖然也有低效率問題,但通常確定性強,比如從市區到機場,修一條高速路不會錯到哪里去。
  把這些問題說清楚了,政府在此過程中應該做什么也就清楚了。新基建前程遠大,要把新基建搞好,首先要給其營造一個正常的發展環境,主要是企業自主決策,市場起決定性作用;政府不直接干預,不添亂,多包容,重點促進和維護公平競爭,提高監管水平,提供有效信息服務,提升相關人力資本。
  以數字基建為主的新基建,本質上屬于新技術驅動的新產業,發展快一點還是慢一點,要遵循市場規律和產業規律,不大適合作為短期刺激政策工具;要防止一哄而起,“運動式增長”,留下一堆無效投資和爛尾工程;也不需要受到某種產業政策的照顧,拿補貼、吃偏飯,搞出新的不公平競爭;少一些概念炒作,多一些專業深度研究,即使資本市場需要概念,也應遵守客觀、專業、審慎原則,否則投資者是會受到傷害的。這方面以往的教訓太多了,如能有所汲取,將有助于把新基建這件好事辦好,在高質量發展時代有所進步。
  四、著眼點、立足點要從短期刺激政策轉向結構性潛能
  經濟遇到困難就想到用刺激政策,除此之外,有沒有更合理且管用的辦法?觀察和解決問題的思路要有一個調整。
  改革開放以來,中國經濟經歷了30多年10%左右的高速增長,過去十年進入增長階段轉換期,到2019年為止,增速還在6%以上;逐步轉入中速增長后,今后十年,仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發達經濟體。前段時間討論中國經濟增速,一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高于發達經濟體的增速靠的是刺激政策,那么發達經濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應該將其增速搞到6%以上。我曾經用一個例子說明宏觀政策的作用,假定宏觀經濟如同一個水深2米的泳池,水面會出現波動,宏觀政策可以使這種波動減小,但水深由2米變成1.5米或1米,或者反過來,由1米升到1.5米或2米,宏觀政策是無能為力的,而要靠結構性潛能。
  中國經濟遠高于發達經濟體的增速,主要靠的是結構性潛能。這種結構性潛能,就是經濟學上所說的后發優勢。通俗地說,是作為一個后發經濟體,在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。在中國高速增長期的相當長時間內,高增長靠的是高投資,而高投資主要由基建、房地產、出口等驅動。經濟由高速轉到中速,這些結構性潛能逐步減弱。轉入中速增長期后,需要有新的結構性潛能替代,這就是通常說的增長動能轉換。
  發達經濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴,因為它們的結構性潛能很少,增長主要靠更新性需求拉動,如房子破了,需要翻修;汽車老了,換個新的,等等,靠邊際更新維持經濟增長。美國在發達經濟體中增速相對高一些,一是有創新,大部分創新首先出現在美國;二是過去一些年有移民,帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長,應該是已經進入低速增長期了。
  所以,對現階段的中國經濟,不論是短期內應對疫情沖擊穩增長,還是未來一個時期保持中速增長,著眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我們還有結構性潛能可用,還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經濟政策,但在促進增長意義上,這類政策仍是短期和相對次要的,且應與結構性潛能相配合。平時都在講中國仍處在重要戰略機遇期,但一遇到問題還是盯住刺激政策,多少有點令人費解。正因為如此,調整觀察和解決問題的思路是必要的。
  五、建設都市圈是一個被逼出來、不得不為之的選項
  進入中速增長期后,結構性潛能的內容將發生很大變化。從空間角度看,今后五到十年,中國最大的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展。
  近幾年城市化進程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經濟圈和內地若干中心城市集聚,既包括由農村進城,更多的則是由其他城市轉向中心城市。中國的農村結構、城鄉結構和城市結構都在經歷著未曾有過的歷史性變遷。據有關研究,數萬個村莊正在消失,上百個城市人口減少,處在收縮狀態。
  集聚效應加強、生產率提升,是城市化進程的一幅畫面,另一幅畫面則是已有的大型城市內部結構性矛盾加劇,甚至到了不可持續的地步。
  房價飆升,一些城市房價進入全球高房價前列。由于房價是城市的基礎價格,房價升高必然帶高城市運營成本,各類產業競爭力相應受損。高房價吸收了大量社會購買力,脫實向虛的資源流向長期難以扭轉。
  制造業和部分服務業由于成本壓力不得不從城市核心區退出,又面臨著既要降低成本,又不能遠離供應鏈網絡的兩難選擇。有些企業開始調整產業配置,一個典型案例是華為的部分業務由深圳轉到東莞的松山湖,但大量企業未必有這樣好的機會和條件。
  城市的老齡化加快。以北京為例,2019年60歲以上的老齡人口已達350萬人,為戶籍人口的四分之一。這部分人口基本上不需要早起晚歸上班了,很多人想到郊區找一個面積大一點、成本低一點、環境好一點的生活居所,但難以如愿。與此同時,大量年輕人在城市核心區買不起房,不得不到邊遠地區租房買房,每天上下班承受很大通勤壓力。
  隨著城市核心區人口密度增加,除了高房價外,擁堵、污染、生活環境品質下降等城市負外部性增加,居民的實際生活質量感受與收入和消費水平的提高并不對應。面對嚴重霧霾,人們提出這樣的問題:我們吃飽了、穿暖了,生活水平有了很大提高,為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。
  中國的城市化率達到60%,還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結構性矛盾無法解決或緩解,作為集聚效率最高的大型超大型城市,對將要進城的農村人口和其他城市人口,已經騰不出多少空間了。事實上,近些年來這樣的空間正在被壓縮。
  顯然,我們正面臨著持續推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中,加快建設都市圈是一個必然選項,準確地說,是一個逼出來的、不得不采取的選項。
  從國際經驗看,發達經濟體在與中國目前相似階段,也出現了人口從城市核心區向郊區流動的態勢,帶動了大都市圈的逐步形成。有些地區,若干都市圈相互連接,進一步形成大經濟區或城市群。
  所謂都市圈,在空間形態上,簡單地說,就是在一小時通勤圈,或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(當然,不同地理環境有較大彈性),發展起一批小鎮或若干小城,相互連接后形成新的城市網絡體系。
  從增長動能角度看,小鎮小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施,小鎮小城之間用軌道交通等連接,產業聚集的小鎮小城也要有制造業投資,這些都會形成可觀的需求增長空間。
  產業結構將會在空間調整重組。對成本敏感的制造業和中低端服務業企業轉至都市圈的小鎮小城,在降低成本的同時,亦可繼續分享城市專業化分工體系的好處。高技術含量、高附加值的服務業和其他產業分布于城市核心區。由于產業發展已經進入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業集中的階段,都市圈的產業布局將有明顯地域專業化、集中化特色,且集聚主要頭部企業,一哄而起、遍地開花的可能性不大。
  人口就業居住結構也得發生重要改變。城市核心區相當數量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉至小鎮小城,并形成養老特色的新社區。由核心區轉到小鎮小城的部分產業帶走配套的就業人口。與此同時,都市圈的小鎮小城可吸收大量農村進城和其他城市轉入的人口。
  如果把都市圈發展僅僅理解為擴大需求、調整產業和人口布局,那就低估了其應有的潛能和意義。在技術進步、綠色發展的大背景下,這一輪都市圈發展應該也完全可以不重復發達國家的老路,而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發展新路。從城市規劃、能源、交通、建筑到各類產業發展,都可以采用綠色發展的理念、技術、工藝、材料、設備、方法等,如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑、新型空調等。在資金籌措上,采取綠色融資辦法。還可積極探索生態資本服務價值核算方法,使之可度量、可貨幣化、可交易,推動綠色發展由主要是政府提供的公共產品轉向企業和個人能夠日常進行的經濟行為。
  綠色發展要擺正人與自然的關系,以人為本。為了保護生態環境,劃出一些特殊區域和特殊紅線是必要的,但不意味著除此之外的其他區域特別是城市區域就可以放任不管了。城市是人們日常生產生活的地方,生態環境狀況與人們生活質量有著更為直接密切的關系。國際上的有關成功案例表明,在城鎮居民住宅區,不僅社區范圍內要增加植被,建筑物的表面、頂部、陽臺以至室內,都可以不同方式綠化,形成新的生態和生物多樣性系統。目前城市核心區的一些居民尤其是老齡人口有到都市圈小鎮小城居住的需求,一個重要意愿就是房前屋后種花種菜種草,與自然親密接觸,提高生活質量。
  還有一個大家很關心的問題:中國人是不是只能住高層建筑?在發達國家,一般在城市核心區有一些高層建筑,除此之外的其他城鎮,基本上是低層獨立住房,也就是我們說的“別墅”。中國為什么不能如此,通行的說法是中國人口多,人地關系緊張。然而,且不與中國全國相比,即使與東南沿海地區相比,日本人口密度也是高于我們的,但日本居民多數是獨立住房。進入OECD行列的歐洲國家,大多數人口密度不低于我國沿海地區,獨立住房是很普遍的。
  一個基本邏輯是,城市化提高了居民居住用地效率,從全局看節約了土地。在都市圈小鎮小城建設中,如果能多建一些或基本上都建成低層獨立住房,可以明顯提高居民住房質量,從節約用地角度也是可接受的。
  概括地說,都市圈發展通過疏解核心城市的結構性矛盾、擴展城市化空間,小分散、大集中,實現大城市超大城市的轉型升級。都市圈的發展,重點是那個“圈”的發展,通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡,提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。具體說,有利于產業結構調整,特別是制造業在降成本的基礎上提高專業化水平;有利于人口結構調整,大幅度改善居住環境和生活品質;有利于職住平衡,減緩擁堵、污染和通勤壓力;有利于進城農民工和其他外來人口改進居住條件,獲取應有的基本公共服務;有利于擴大投資和消費需求,提高已有產能利用率,形成重要的經濟增長新動能;有利于帶動創新和綠色發展,促進生產生活轉向高質量、可持續、有韌性的新發展方式。
  以北京為例,可在北京周邊50-70公里范圍內,或北京、天津、保定和正在建設中的雄安相連范圍內,建設幾十個或上百個小鎮和若干小城,通過高鐵和城際軌道相互連接,逐步形成一個首都大都市圈。
  其中部分小鎮以養老和居住為特色。部分老齡人口可以轉到這些小鎮居住。與發達國家相似,有些中等收入群體可以在城市核心區和外圍小鎮有兩套住房,工作時住在城里,節假日到小鎮休閑。在小鎮就業者、部分“拿個電腦就能工作”的人士也可以在小鎮居住為主,如要到城市核心區開會聚餐看演出,乘坐高鐵城鐵半個小時就到了,來去應相當方便。北京大學徐建國副教授提出大城市應為進城農民建設“安居房”的建議有現實意義和可行性?稍诔鞘泻诵膮^和外圍小鎮小城,由政府出面組織資源,分批建設較低成本、面積適宜的安居住房,作為一項基本公共服務產品向進城農民提供。這有利于他們安居樂業,降低企業用工成本,加強職業培訓教育,提高人力資本,從根本上消除貧困,擴大中等收入群體。
  相當多的小鎮或小城應以產業集聚為特色。由于特定原因,北京聚集了大量企業總部,特別是央企和金融機構總部,這也是北京城市功能過多的一個原因。有人提出這些企業總部應外移,但現實地看,大量外移難度也很大?梢钥紤]將部分企業和事業機構總體轉向周邊小鎮,不僅國企,民企也可加入,形成一批航空、航天、石油石化、電信、軍工、教育、金融、媒體、文化娛樂等小鎮小城,重點提供高端專業化服務。起步階段,重點招收外地留京高校畢業生,給首都都市圈戶口指標,創造一個穩定就業發展的機會。發展到一定規模,有較成熟工作生活條件時,吸引更多城市核心區員工到小鎮小城工作。部分小鎮也可以傳統制造業和中低端服務業(如大型批發零售市場)為主,吸引推動京津冀傳統產業的聚集和升級,F在,幾乎每個縣都有幾個開發區,難以形成規模優勢,也不利于利用城市核心區的優質協作資源。
  如果這樣的首都大都市圈能夠發展起來,將對疏解非首都功能、優化提升產業結構和資源配置效率、增強經濟增長動能、改善居民生活質量和生態環境、持續推進和改進城市化進程等,都能起到積極作用,并為全國都市圈建設起到重要示范作用。
  六、都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策
  回到現實,都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束,這就是深化改革要解決的問題。
  第一,加快大城市城鄉結合部的農村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出,農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市,同時也要創造條件使宅基地流轉。近些年雖有探索,但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求,大城市周邊城鄉結合部的農村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中,除特定公共用途要由國家征地外,一般應通過集體土地直接入市滿足需求。土地管理法已對集體建設用地入市開了口子。宅基地流轉目前仍限于集體組織內部,而真正的需求是在外部。有觀點認為宅基地屬于集體財產,只能在集體組織內部流轉。依此邏輯,國家所有的土地也只能在國有機構之間直接流轉,那還有什么個人住房交易和房地產市場。宅基地流轉過程中可能出現的問題完全可以有的放矢地加以解決,不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明,農村集體土地進入市場才能真正保護農民利益,因為不流轉不交易農民利益是多少都搞不清楚。
  由來已久的小產權房問題也無法再回避了。說小產權房不符合規劃,確實如此,本來就不允許蓋,當然不可能有規劃。但需要問一個基本問題:農民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權利?如果真正承認農民對土地的集體所有權,這個問題并不難回答。改革初期的聯產承包制,就是把農民在自己的土地上生產什么、如何生產的權利還給農民。而現在面臨的問題是,能不能把農民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權利還給農民。把這些權利還給農民了,并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉宅基地,而是承認、保護他們本應有的選擇權。農民蓋房子,也包括在國有土地上蓋房子,都要服從于國家建設規劃,這是另一個層面的問題。所謂的小產權房問題,首先是該給農民的權利不給,疊加了不符合國家建設規劃,一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題,要從頭開始,正本清源,在農村土地制度改革、建設都市圈的大框架下,應給農民的權利要給,應繳的稅費要繳,不符合規劃的要糾正,把小產權房問題解決與都市圈小鎮小城住宅建設統籌推進。
  第二,優先完善都市圈農村社會保障體系。對農地入市、宅基地流轉,人們的一個擔心是有的農民會不會居無定所,影響穩定。過去長時期內,我們把農村土地作為農民安身立命的最后屏障,城里找不到工作了,還可以回到農村。這在過去是有道理的。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展,我們完全可以用現代社會保障體系替代農村土地這種原始的、低效率的保障方式,把稀缺的土地資源解放出來,實現高效率的配置利用。農地入市、宅基地流轉獲取的收入,應優先用于完善相應地區農村人口的社保體系,使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障,在提高土地利用效率、增加收入的同時,由更為有效和穩定的社會安全網托底。
  第三,以強有力的制度政策措施防范以權謀私的腐敗行為。在城鄉結合部搞農地入市、宅基地流轉,有些握有權力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗,也是大家所擔心的。以往此類問題不僅存在,有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大,情況好轉,但制度建設、政策措施必須挺在前面?蓪σ欢墑e的黨政領導干部在城鄉結合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度,增強透明度和社會監督。對相關腐敗案件從嚴懲處,并加強曝光,以起到警示作用。
  第四,推動農村基層治理結構的改革轉型。農村集體土地的所有權歸集體組織,但這些年農村基層組織治理能力不足,有些地方家族勢力過大,管理混亂,集體財產收入被裝進少數干部腰包的事例時有披露。此外,隨著由農村轉為城市,傳統的農村治理結構向城市社區治理結構轉型也勢在必行。所以,都市圈建設過程中,要加強相關農村基層組織建設,遏制基層腐敗,完善鄉村基層民主選舉制度,認可并保障農民的合法權益,提高透明度,加強監督監管,集體經濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。這方面已有一些成功經驗,可借鑒推廣。
  第五,國土空間規劃形成機制也要改革、創新、完善。國家正在推動三規合一,很有必要,也提供了一個反思和改革的機會?臻g規劃很重要,定下來就要執行,要有權威性和強制力。然而,規劃也是人制定的,人的認識具有局限性,也會出錯,因此規劃的調整和糾錯機制不可缺少,這并不否定或削弱而是有助于增強規劃的權威性。關鍵一點是,規劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如,大城市的城鄉結合部出現大量“違規”的城中村,以至達到法不治眾的程度,而這些城中村為眾多外來人口特別是農民工提供了低成本居所,對城市發展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了?又如,近些年為推動區域平衡發展,對人口流出的部分中西部地區分配較多建設用地指標,利用率不高,有的開發區大量占有農地,招不來幾個像樣企業;而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區,分配的建設用地指標相對較少,導致有項目缺土地,推動地價房價上升。這樣的政策導向是否符合市場化、城市化發展規律,是否真正有利于區域協調發展,也需要反思并做出必要調整。
  建設都市圈,應在空間規劃的思路、機制和方法上做出必要調整和完善,有些地方可能需要重新規劃。近期國務院將部分土地使用審批權下放給省一級政府,其中試點永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市政府批準,這些試點省區均為都市圈發展潛力大的地區。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發,集中利用土地資源,為都市圈建設提供有力支持。
  第六,創新都市圈建設的體制機制政策。建設都市圈要立足于調動市場力量,充分發掘全社會消費、投資和創新的潛能。政府的作用也很重要,問題是如何以正確的方式發揮正確的作用。大城市政府通常人員素質較高,組織協調能力較強,在建設都市圈過程中有很大創新空間。建議試行區帶鎮體制,即核心城市的一個區,帶都市圈若干個鎮,發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起,所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等,都算到區的名下;區所轄核心城區內需要疏解的功能,可優先轉到所帶小鎮;同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競爭、又合作,逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。
  以上幾個方面的改革都很重要,但都不容易,有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。深化改革的機制也很重要,應堅持頂層設計、基層試驗。頂層設計,主要是指方向、劃底線。所謂指方向,應當是明確改革要有利于推動城市化進程,有利于提高全要素生產率,有利于滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。所謂劃底線,是指堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。在此前提下,應當給地方、基層、企業和個人更大的自主選擇空間,允許、鼓勵、保護擔當精神和創新精神。因為,究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情,事先并不清楚,需要通過大量試錯糾錯,才能找到對的辦法。這是中國改革開放過程中被事實證明行之有效、應繼續堅持的一條基本經驗。
  七、實質性深化改革是最好的刺激政策,應盡快推出以要素市場化改革推動都市圈建設的一攬子改革發展計劃
  目前討論投什么的較多,其實不論消費還是投資都有潛力,關鍵是投到什么地方,用什么機制去投。如果能夠充分釋放都市圈和城市群加快發展這個中國經濟現階段最大的結構性潛能,用一句時尚的話語說,將會形成中國經濟增長的“新風口”。近期中共中央、國務院出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,社會上反應積極熱烈,對解決都市圈建設面臨的諸多體制機制政策問題而言,可以說恰逢其時,切中要害。相對于短期刺激政策,改革通常被認為是慢變量。事實證明,在特定時期,如果相關條件基本具備,與發展方向契合的改革措施也可以成為快變量,更重要的是,這樣的改革措施所激發的增長動能不僅體量更大,而且效率更高、可持續性更強。在此意義上可以說,實質性深化改革是最好的刺激政策。
  建議以落實中央文件為契機,盡快推出以要素市場化改革推動都市圈建設的一攬子改革發展計劃,要點如下。
  ——有關城市,重點是人口持續流入、發展潛能大的大城市或城市群,加快制定或修訂都市圈建設規劃,并盡早公布,起到提振信心、穩定預期的作用;
  ——開工建設一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎設施建設項目;
  ——制定規劃,并著手分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程;
  ——推動農地入市、宅基地流轉,選擇若干小鎮,開展核心城市老齡人口下鄉養老社區建設試點;
  ——引導、鼓勵核心城市內相關制造業、服務業企業疏解至都市圈低成本區域,通過產業集聚、轉型升級,逐步形成核心競爭力突出的專業化小鎮;
  ——相應加快都市圈小鎮小城商場、餐飲旅館、教育、醫療衛生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務和配套商業服務設施的建設;
  ——調整戶籍政策和其他人口流動管理政策,為外來人口在都市圈小鎮小城安居樂業、就業創業營造有利環境;
  ——相應推動與建設都市圈相關的各項體制機制改革和政策調整取得實質性進展;
  ——可選擇粵港澳大灣區和若干發展潛力大的省會城市作為都市圈改革發展綜合試驗區,率先突破,取得可復制、可推廣的經驗。
  初步估算,都市圈建設每年能夠為全國經濟增長提供至少0.5-1個百分點的增長動能,不僅為應對疫情沖擊,更重要的是為今后相當長一個時期中速高質量發展提供有效支撐。

作者:劉世錦,第十三屆全國政協經濟委員會副主任,中國發展研究基金會副理事長,國務院發展研究中心研究員、原副主任

 

【信息來源:本站 2020-06-22 】
    
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